Проблема предотвращения и пресечения нарушений антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений прав, нарушений правил служебного поведения на государственной (муниципальной) службе является одной из наиболее острых на протяжении уже нескольких лет. Законодательным и практическим вопросам превентивного воздействия на причины и условия, которые способствуют возникновению указанных нарушений на государственной (муниципальной) службе, посвящаются парламентские слушания, правительственные заседания, ведомственные и межведомственные совещания, научные форумы и конференции и многочисленные научные исследования.
Конфликт интересов, как и коррупция в целом, порождаются в значительной степени несовершенством законодательства о государственной службе и «вялой» внутриведомственной правоприменительной практикой. Государственные (муниципальные) служащие и должностные лица не заинтересованы в разоблачении ситуаций конфликта интересов, ибо это чревато негативными последствиями не только для их личных интересов, но и для имиджа, государственного (муниципального) органа. Демонстрация лояльности к руководителям и правонарушителям сулит только личные выгоды государственному (муниципальному) служащему.
Главное следствие конфликта интересов – снижение качества выполнения должностных функций, понижение значимости различных государственных и общественных сфер, игнорирование публичных интересов. Предупреждение конфликта интересов способствует качественному осуществлению государственных полномочий.
Конфликт интересов ставит под угрозу ценности института государственной (муниципальной) службы, поражая организационные, правовые и нравственные основы государства.
Все это говорит нам о необходимости уделения внимания проблемам конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе.
Объектом исследования являются конфликты в деятельности государственных и муниципальных служащих.
Предметом исследования являются способы регулирования конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе
... урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе с точки зрения возможностей их законодательного совершенствования. конфликт интерес служащий коррупция В ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и ...
Методологическим методом исследования данной работы является структурно-функциональный подход, позволяющий рассмотреть функции государственных и муниципальных служащих.
Целью данной работы является исследование содержание, понятия, типовых ситуаций конфликт интересов на государственной и муниципальной службе. В ходе выполнения курсовой работы решаются следующие задачи:
– рассмотреть сущность и правовое определение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
– определить круг лиц, охватываемый понятием конфликт интересов на государственной и муниципальной службе;
– охарактеризовать типовые ситуации конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
– проанализировать направления совершенствования механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Теоретической основой для написания работы послужила научная, учебная и специальная литература.
Представленная курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников:
Данная работа начинается с рассмотрения теоретических основ конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Анализируется теоретическая база, необходимая для более глубокого изучения объекта исследования.
В рамках второй главы происходит изучение практических проблем, связанных с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе . Изучаются типовые ситуации конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
1 Теоретические основы понятия конфликт интересов на государственной и муниципальной службе
1.1 Сущность и правовое определение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе
Понятие «конфликт интересов», на первый взгляд, кажется ясным, поскольку слова «интерес» и «конфликт» понятны всем. Но в действительности никто не может точно сказать, что означает все выражение в целом. На самом деле, оказывается, что «конфликт интересов» – одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и отечественном законодательстве о государственной (муниципальной) службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности [21, с. 31].
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе ...
... личная заинтересованность в контексте предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе должна охватывать не только материальный аспект, но и интерес государственного служащего в приобретении нематериального блага (нелегитимное получение ...
Ученые также еще не выработали единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия «конфликт интересов» и значение конфликта интересов в управленческой и служебной деятельности.
Поиски возможностей совершенствования данного понятия продолжаются. Этой теме посвятили свои публикации В.В. Астанин, А.Д. Ильяков, О.В. Казаченкова, С.Е. Чаннов, А. Дементьев, С. Качушкин, А.В. Куракин, А.М. Куренной, Э.В. Талапина, С.Н. Южаков и др.
По законодательству конфликт интересов всегда имеет иррациональную вредоносную коррупционную природу. Однако в научной литературе конфликт интересов характеризуется двойственностью, поскольку его результаты могут быть не всегда вредны, а в отдельных случаях и полезны органам (С.С. Фролов и др.).
Некоторые ученые полагают, что конфликты интересов не просто полезны, они формируют оптимальную структуру управления (П.Ф. Друкер, А.Г. Здравомыслов, А.К. Зайцев и др.).
Другие ученые полагают, что конфликт интересов представляет собой процесс, цель которого состоит в достижении вознаграждения путем подчинения, навязывания своей воли, удаления конкурента, стремящегося достичь такого же вознаграждения (Н.Н. Обозов, X. Хекхаузен, У. Юри и др.).
Определение понятию «конфликт интересов» недавно пытались дать некоторые международные организации (например, ОЭСР, Совет Европы), некоторые государства, принявшие законодательство относительно предупреждения конфликта интересов (например, Канада, Китай).
Данное понятие субъективно и эволюционно находится в зависимости от ситуаций, которые могут представлять и выражать коллективные попытки определения этого понятия. Никакое определение в настоящее время не является универсальным, но каждое представляет постоянно действующие правовые элементы конфликта интересов.
Исходным «фундаментом» для анализа понятия «конфликт интересов», содержащегося в отечественном законодательстве, следует считать определения данного понятия в международных правовых актах, в которых они появились впервые. Эти определения имели и имеют важное значение в формировании ориентиров и базовых элементов понятия «конфликт интересов» в российском законодательстве о государственной (муниципальной) службе и о противодействии коррупции.
В Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» понятие «конфликт интересов» не встречалось [3].
В публичной сфере понятие «конфликт интересов» впервые использовано в 2001 году в официальных документах и нормативных правовых актах, относящихся к составу законодательства о государственной и муниципальной службе, в последнее время (с 2008 г.) это понятие используется в нормативных правовых актах о противодействии коррупции.
Институциональные формы улаживания конфликтов в российской экономике
... стать очагами конфликта и изменений? 1.2 Институционализация конфликта Институционализация конфликта - это ... конфликтов. Их возможности также были использованы при содействии Государственной Думы и Совета Федерации России для урегулирования отдельных конфликтов. ... последствия. Практика в Российской экономике обогатила арсенал средств ... противостояния, помогает понять интересы оппонента, более точно ...
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ от 15 августа 2001 года № Пр 14962 (раздел VII «Государственный служащий»), впервые предусматривалось, что в системе государственной службы должны быть сформированы механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Как видно, конфликт интересов на государственной службе предлагалось рассматривать как противоречие между личными (групповыми) интересами государственных служащих и их служебными обязанностями [21, c . 36].
Впервые в нормативном правовом акте применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» упоминается в п. 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 (государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов) [9].
Собственно, само введение в российское законодательство понятия «конфликт интересов» обусловлено международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (2003 г.).
В Конвенции ООН сам термин «конфликт интересов» не используется, но его сущность выражена достаточно определенно близкими по смыслу словами: «коллизия интересов», «противоречия интересов» и др. [1].
В пункте 4 статьи 7 Конвенции ООН предусматривается, что каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.
В последующем понятие «конфликт интересов» упоминается в Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон № 58-ФЗ).
В пункте 4 статьи 10 данного Закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы [4].
Социальная защита беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
... данной дипломной работы является исследование вопроса социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. В связи с поставленной целью были реализованы следующие задачи: ь рассмотрение правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, ь раскрыть виды социальной помощи которая ...
В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц также не употребляется термин «конфликт интересов». В главе II Кодекса используется понятие «коллизия интересов», которым охватываются наиболее существенные ситуации, составляющие сущность понятия «конфликт интересов» на государственной и муниципальной службе. Согласно положениям главы II «Коллизии интересов и отказ от права» ситуации коллизии интересов образуют:
– использование должностными лицами своего официального положения для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей;
– участие в каких-либо сделках, занятие положений, выполнение функций, наличие финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением;
– неисполнение обязанности сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли;
– использование недолжным образом государственных денежных средств, собственности, услуг или информации, полученной при исполнении или в результате исполнения служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением официальных функций;
– злоупотребление своим прежним служебным положением после ухода со своих официальных должностей [18, с. 12].
Перечисленные положения наряду с другими, образующими коллизию интересов, получили отражение в других международно-правовых актах, а в последующем в национальном законодательстве, в том числе в нормативных правовых актах Российской Федерации.
В соответствии с указанной нормой в пункте 1 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ) было впервые дано легальное определение понятия «конфликт интересов», названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления и возможные правовые последствия [5].
Конфликт интересов на государственной службе определялся в Законе № 79-ФЗ как «…ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации».
Такое же определение понятия «конфликт интересов» содержалось и в пункте 2 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ) [3].
Предоставление жилого помещения по договору социального найма ...
... предоставление жилого помещения по договорам социального найма в Российской Федерации. Задачей изучить понятие и предмет договора социального найма жилого помещения. 1. Понятие и предмет договора социального найма жилого помещения Понятие договора социального найма закреплено в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики", в котором под договором социального найма жилого помещения ...
Нормативное определение понятия «конфликт интересов» позволяет с некоторой долей определенности констатировать наличие такого конфликта в случаях:
– личной заинтересованности государственного (муниципального) служащего в реализации действий, которые могут стать фактической основой для конфликта интересов;
– возникновения противоречий между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации;
– способности причинения вреда этим законным интересам.
Как видно, определением понятия «конфликт интересов» охватывались не только реально существующие противоречия в конкретной ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.
При этом, в свою очередь, термины «личная заинтересованность», «объективное исполнение», «противоречие», «законные интересы» названных субъектов не позволяют считать их точно определенными и исключающими субъективный подход.
Именно поэтому понятие «конфликт интересов» в научной литературе характеризуется как оценочная категория (В.В. Альхименко, А.А. Гришковец, Н.Г. Салищева, А.М. Куренной, Э.В, Талапина, С.Е. Чаннов и др.).
Конфликт интересов как понятие не дифференцируется точно ни в одном нормативном правовом акте, использующем это понятие. Поэтому толкуется это понятие правоприменителями, исходя и сообразуясь с «духом» соответствующего закона: о противодействии коррупции, о государственной службе, о муниципальной службе и т.д. Кроме того, содержание понятия «конфликт интересов» может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации. Некоторые из них мы выше обозначили.
Понятие «конфликт интересов», хотя и было впервые несколько формализовано в Законе № 79-ФЗ, но не достаточно конкретизировано. Не случайно Закон о противодействии коррупции не отсылал к определению понятия «конфликт интересов» в Законе № 79-ФЗ, а дал свое собственное определение (ст. 10), в котором лишь частично воспроизводятся положения законов о гражданской и муниципальной службе, а в целом определение представляло собой новеллу, адаптирующую это понятие к специфике отношений, связанных с противодействием коррупции [7].
В статье 10 первоначальной редакции Закона о противодействии коррупции понятие «конфликт интересов» определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Защита граждан Российской Федерации от социальных рисков
... и др. Все эти риски активно воздействуют на социальное положение людей. Самсонкина Е.А., Муха В.Н. СОЦИАЛЬНЫЕ РИСКИ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ Новосибирск: СибАК, 2014 Социальные риски - это риски социального происхождения; вероятные опасности, угрозы ...
Как видно, определение понятия «конфликт интересов» в Законе о противодействии коррупции является контекстуальным. Понятию был придан хотя и не четко выраженный, но все же антикоррупционный характер. Его определение строится на связи конфликта интересов с исходными понятиями «коррупция», «дача взятки», «получение взятки», «злоупотребление полномочиями», «подкуп» и т.д.
Федеральным законом от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» (далее – Закон № 285-ФЗ) предусмотрено новое единое, «универсальное» определение понятия «конфликт интересов».
Под конфликтом интересов в Законе № 285-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
1.2 Круг лиц, охватываемый понятием конфликт интересов на государственной и муниципальной службе
Понятие «лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов».
Круг лиц, охватываемых понятием «конфликт интересов», имеет ключевое значение. Если в первоначальной редакции Закона № 79-ФЗ (ст. 19) и Закона о противодействии коррупции (ст. 10) понятие «конфликт интересов» было непосредственно связано с отношениями государственной или муниципальной службы, а субъектами отношений конфликта интересов были исключительно государственные и муниципальные служащие, то новое определение данного понятия становится максимально широким. Это понятие распространено на все отношения, связанные с исполнением должностных (служебных) обязанностей (осуществлением полномочий) лицами, обязанными принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов [15, с. 67].
Новое определение понятия «конфликт интересов» далеко не безупречно. Оно не только не отвечает критерию краткости, но и вызывает целый ряд вопросов. И первый среди них – вопрос о лицах, замещающих должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Алиментные обязательства родителей и детей по законодательству ...
... и детей Проанализировать правовое регулирование алиментных отношений в Российской Федерации алиментный обязательство родители дети Рассмотреть алиментные обязательства родителей Определить алиментные обязательства совершеннолетних детей Выделить виды ответственности за нарушение алиментных и иных связанных с ними обязанностей. Методами исследования служат аналитико-синтетический метод работы ...
Закон № 285-ФЗ к числу этих лиц традиционно относит государственных и муниципальных служащих (ст. 8, 9).
В отношении лиц, замещающих государственные должности, долгое время существовала правовая неопределенность.
В статье 12.1 Закона о противодействии коррупции, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов и принимать меры по предотвращению такого конфликта, не содержалась.
Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, являлась обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации [18, с. 18].
Согласно пункту 1 части 1 статьи 13.1 Закона о противодействии коррупции в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.
Таким образом, указанный Закон, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), предусматривал ответственность за несоблюдение данной обязанности, что было явным нонсенсом.
Законом № 285-ФЗ (ст. 1 – 4, 6) в этот вопрос внесена полная ясность: лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Законом № 285-ФЗ также внесены изменения в части установления обязанности сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов в федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.
Государственно–правовое обеспечение социальной защиты государственных ...
... предполагает необходимость её дальнейшей разработки. Целью дипломной работы является исследование государственно - правового обеспечения социальной защиты государственных служащих Российской Федерации, законодательного закрепления и практической реализации всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решить ...
Как видно, принципиальная новелла определения понятия «конфликт интересов» в Законе № 285-ФЗ состоит в том, что данное понятие впервые охватывает достаточно широкий круг лиц – не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные должности, работников государственных и негосударственных организаций.
Указанные подходы к определению понятия «конфликт интересов» предусмотрены Трудовым кодексом РФ (ст. 349.1, 349.2) для работников государственных корпораций и государственных компаний, работников Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами [2].
В части 2 статьи 349.1 Трудового кодекса РФ «Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний» предусмотрено, что для целей настоящего Кодекса используется понятие «конфликт интересов», установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции (часть третья в ред. Закона № 285-ФЗ).
Новое определение понятия «конфликт интересов» охватывает довольно широкий круг лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, но представляется, что этот круг не является четко определенным. Существенным препятствием для выявления круга таких лиц является раздробленность их определения в российском законодательстве. Вместо того, чтобы дать однозначное определение субъекта конфликта интересов, законодатель пошел по пути многочисленных ссылок на определения конкретных обязанных лиц, содержащиеся в отдельных законах – в законодательстве о государственной и муниципальной службе, о государственном управлении (регулировании) в разнообразных государственных ведомствах, государственных корпорациях, компаниях и т.д.
Сам термин «лицо замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов» представляется довольно сложным и не совсем ясным. Громоздкость и запутанность определения круга лиц, замещающих должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, затрудняет понимание сущности конфликта интересов.
Является ли исчерпывающим перечень таких лиц. Есть веские основания полагать, что перечень этих лиц открытый, имея в виду положение об иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Неясно, например, можно ли относить к субъектам конфликта интересов лиц, не являющихся государственными служащими, муниципальными служащими, но предоставляющих государственные, муниципальные (публичные) услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, эксперты, арбитражные управляющие, третейские судьи и т.п.) во время выполнения ими этих публичных услуг.
Неясно также, являются ли субъектами конфликта интересов лица, которые постоянно или временно замещают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или лица, специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей в юридических лицах частного права независимо от организационно-правовой формы в соответствии с законом.
Могут ли быть субъектами конфликта интересов должностные лица юридических лиц, физические лица в случае получения от них, скажем, государственными должностными лицами или с участием этих лиц другими лицами неправомерных доходов? Есть и другие, на наш взгляд, неясности в определении круга субъектов конфликта интересов [20, с. 38].
Очевидно, было бы проще предусмотреть более общее и потому более полное определение лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Полагаем, что для обозначения круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, можно использовать более универсальное понятие «лицо, наделенное (публичными) государственными, муниципальными полномочиями». Такое обозначение субъекта ответственности за допущение ситуаций конфликта интересов является широким, достаточно определенным и конкретным.
Это понятие соответствует международным конвенциям о противодействии коррупции. Понятие «должностное лицо, наделенное публичными полномочиями» подразумевает любое лицо, занимающее должность в системе законодательной, исполнительной власти или административную должности, включая главу государства и главу правительства (администрации), министров и сотрудников их аппаратов; судебную должность, в том числе прокурорскую и следственную; выполняет публичную функцию, в том числе в государственном ведомстве, организации; ведет какую-либо деятельность в государственных интересах, полномочия по которой ему передаются государством (например, выполнение задания в связи с государственными закупками); оказывает государственную услугу в соответствии с законодательством и др.
При определении того, является ли конкретное лицо лицом, наделенным государственными или муниципальными полномочиями, не имеет значения:
– было ли данное лицо назначено или избрано;
– находилось ли оно на должности постоянно или временно;
– занимает ли оно эту должность за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица.
Полагаем, что приведенное определение понятия круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, является более конкретным и включает в себя всех таких лиц, указанных в российском законодательстве и в международных конвенциях.
Заслуживает обсуждения предложение о распространении положений законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов также на официальных представителей политических партий и на кандидатов на государственные (политические) должности (лиц, состоящих в резерве кадров, находящихся под непосредственным патронажем Президента РФ («первая сотня», «президентская тысяча»), а также на любое лицо, рассчитывающее стать должностным лицом (лицо, состоящее в федеральном резерве управленческих кадров, в кадровом резерве субъекта РФ).
Включение названных лиц в число обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов соответствовало бы международным конвенциям, даже если эти конвенции и не подписаны Российской Федерацией.
2 Практические проблемы связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе
2.1 Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной и муниципальной службе
Под указанные определения конфликта интересов попадает множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов государственных служащих, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным. Тем не менее, можно выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
– выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
– выполнение иной оплачиваемой работы;
– владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
– получение подарков и услуг;
– имущественные обязательства и судебные разбирательства;
– взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
– явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.) [16, с. 34].
В основе организации работы по урегулированию конфликта интересов на государственной службе лежит обеспечение исполнения государственными служащими обязанностей, предусмотренных ст.11 Закона о противодействии коррупции.
Рассмотрим типовые ситуации конфликта интересов для каждой из указанных «областей регулирования». В отдельных случаях приводится комментарий, поясняющий, почему та или иная ситуация является конфликтом интересов, содержащий конкретные примеры типовой ситуации или другую полезную информацию.
1. Конфликт интересов, связанный с выполнением отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления и/или в принятии кадровых решений в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
Осуществление государственным служащим функций государственного управления или участие в принятии кадровых решений в отношении родственников – наиболее явные ситуации конфликта интересов. Существует множество разновидностей подобных ситуаций, например:
– государственный служащий является членом конкурсной комиссии на замещение вакантной должности государственного органа. При этом одним из кандидатов на вакантную должность в этом государственном органе является родственник государственного служащего;
– государственный служащий является членом аттестационной комиссии (комиссии по урегулированию конфликта интересов, комиссии по проведению служебной проверки), которая принимает решение (проводит проверку) в отношении родственника государственного служащего.
При этом необходимо отметить, что далеко не любое выполнение функций государственного управления в отношении родственников влечет конфликт интересов. В частности, если государственный служащий предоставляет государственные услуги, получение которых одним заявителем не влечет отказа в предоставлении услуги другим заявителям, и при этом не обладает дискреционными полномочиями, позволяющими оказывать кому-либо предпочтение, вероятность возникновения конфликта интересов при предоставлении таких услуг родственникам в большинстве случаев является незначительной.
2. Конфликт интересов, связанный с выполнением иной оплачиваемой работы.
2.1. Описание ситуации: государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, выполняют или собираются выполнять оплачиваемую работу на условиях трудового или гражданско-правового договора в организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления.
В соответствии с частью 2 статьи 14 Закона № 79-ФЗ гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. При этом ситуация, при которой гражданский служащий получает или собирается получить материальную выгоду от организации, на деятельность которой он может повлиять своими действиями и решениями, является типичным примером конфликта интересов. В данном случае личная заинтересованность гражданского служащего может негативно влиять на исполнение им должностных обязанностей и порождать сомнения в его беспристрастности и объективности [21, с. 202].
Действующее законодательство не устанавливает прямых ограничений на трудоустройство родственников государственного служащего. Тем не менее, ситуация, когда родственники государственного служащего владеют проверяемой им организацией, работают в ней или устраиваются в нее на работу, по сути, схожа с ситуацией, рассмотренной в пункте 1 данного обзора. В соответствии с частью 3 статьи 19 Закона № 79-ФЗ под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов не только для самого гражданского служащего, но и для членов его семьи или ряда иных лиц.
Следует указать, что по иным видам государственной службы установлен более жесткий запрет на осуществление иной оплачиваемой работы. Так, в частности, сотруднику органов внутренних дел запрещается работать по совместительству на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности, не входящих в систему Министерства внутренних дел РФ, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
2.2. Описание ситуации: государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, выполняют оплачиваемую работу в организации, предоставляющей платные услуги другой организации. При этом государственный служащий осуществляет в отношении последней отдельные функции государственного управления.
При регулировании подобных ситуаций особого внимания заслуживают случаи, когда организация, оказывающая платные услуги, предоставляет организации услуги, напрямую связанные с должностными обязанностями государственного служащего, например, консультирует по порядку проведения проверок, проводит работы, необходимые для устранения нарушений, готовит необходимые документы для представления их в государственные органы и т.д. В этом случае государственный служащий не только осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении организации, которая приносит или принесла ему (его родственникам) материальную выгоду, но и, по сути, оценивает результаты собственной работы.
2.3. Описание ситуации: государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, выполняет оплачиваемую работу в организации, которая является материнской, дочерней или иным образом аффилированной с иной организацией, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления.
Меры предотвращения и урегулирования: при направлении представителю нанимателя предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы государственному служащему следует полно изложить, каким образом организация, в которой он собирается выполнять иную оплачиваемую работу, связана с организациями, в отношении которых он осуществляет отдельные функции государственного управления. При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в материнских, дочерних и иным образом аффилированных организациях.
В случае если на момент начала выполнения отдельных функций государственного управления в отношении организации родственники государственного служащего уже выполняли оплачиваемую работу в аффилированной организации, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме [21, с. 206].
Представителю нанимателя рекомендуется отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, являющейся материнской, дочерней или иным образом аффилированной с той организацией, в которой государственный служащий выполняет иную оплачиваемую работу.
2.4. Описание ситуации: государственный служащий на платной основе выполняет работу, заказчиком которой является государственный орган, в котором он замещает должность.
Меры предотвращения и урегулирования: представителю нанимателя рекомендуется указать государственному служащему, что выполнение подобной иной оплачиваемой работы влечет конфликт интересов. В случае если государственный служащий не принимает мер по урегулированию конфликта интересов и не отказывается от личной заинтересованности, рекомендуется рассмотреть вопрос об отстранении государственного служащего от замещаемой должности.
Важно отметить, что непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего с государственной службы.
2.5. Описание ситуации: государственный служащий участвует в принятии решения о закупке государственным органом товаров, являющихся результатами интеллектуальной деятельности, исключительными правами на которые обладает он сам, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
Меры предотвращения и урегулирования: государственному служащему следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме. При этом рекомендуется по возможности отказаться от участия в соответствующем конкурсе.
Представителю нанимателя рекомендуется вывести государственного служащего из состава комиссии по размещению заказа на время проведения конкурса, в результате которого у государственного служащего есть личная заинтересованность.
3. Конфликт интересов, связанный с владением ценными бумагами, банковскими вкладами.
3.1. Описание ситуации: государственный служащий и/или его родственники владеют ценными бумагами организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления.
Данная ситуация в целом аналогична рассмотренным ранее примерам с выполнением иной оплачиваемой работы. При этом необходимо учитывать, что в случае, если владение государственным служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление.
Для родственников государственного служащего ограничений на владение ценными бумагами не установлено. Тем не менее, важно понимать, что наличие в собственности у родственников государственного служащего ценных бумаг организации, на деятельность которой государственный служащий может повлиять в ходе исполнения должностных обязанностей, также влечет конфликт интересов.
При рассмотрении данной ситуации необходимо отметить, что отсутствует коллизия норм статей 11 и 12.3 Закона о противодействии коррупции. Статья 12.3 устанавливает обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов в случае, если владение этими ценными бумагами приводит или может привести к конфликту интересов. Аналогичные положения установлены в качестве запретов для государственных служащих в федеральных законах, регулирующих прохождение различных видов государственной службы (для гражданской службы – часть 2 статьи 17 Закона № 79-ФЗ).
Такие предписания являются общим для всех государственных служащих.
В то же время в статье 11 Закона о противодействии коррупции предусмотрены меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, что, в свою очередь, предполагает применение изложенных в ней положений при наличии конкретной ситуации, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Таким образом, исходя из анализа взаимосвязанных положений частей 2, 4 и 6 статьи 11 вышеуказанного Закона, обязанность государственного служащего передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление является мерой предотвращения и урегулирования конфликта интересов в конкретной ситуации, когда государственному служащему стало известно о возможности такого конфликта.
3.2. Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении банков и кредитных организаций, в которых сам государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, имеют вклады либо взаимные обязательства, связанные с оказанием финансовых услуг (кредитные обязательства, оказание брокерских услуг по участию в организованных торгах на рынке ценных бумаг и др.).
Представителю нанимателя рекомендуется до принятия государственным служащим мер по урегулированию конфликта интересов отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении банков и кредитных организаций, в которых сам государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, имеют вклады либо взаимные обязательства, связанные с оказанием финансовых услуг (кредитные обязательства, оказание брокерских услуг по участию в организованных торгах на рынке ценных бумаг и др.).
4. Конфликт интересов, связанный с получением подарков и услуг.
4.1. Описание ситуации: государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, получают подарки или иные блага (бесплатные услуги, скидки, ссуды, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.) от физических лиц и/или организаций, в отношении которых государственный служащий осуществляет или ранее осуществлял отдельные функции государственного управления.
Установлен запрет государственным служащим получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.
Вместе с тем проверяемая организация или ее представители могут попытаться подарить государственному служащему подарок в связи с общепринятым поводом, например, в связи с празднованием дня рождения или иного праздника. В данной ситуации подарок не может однозначно считаться полученным в связи с исполнением должностных обязанностей и, следовательно, возникает возможность обойти запрет, установленный в законодательстве. Тем не менее, необходимо учитывать, что получение подарка от заинтересованной организации ставит государственного служащего в ситуацию конфликта интересов. Полученная выгода может негативно повлиять на исполнение им должностных обязанностей и объективность принимаемых решений. Кроме того, такие действия могут вызвать у граждан обоснованные сомнения в беспристрастности государственного служащего и тем самым нанести ущерб репутации государственного органа и государственной службе в целом.
То же самое относится и к подаркам, получаемым от заинтересованной организации родственниками государственного служащего. Действующее законодательство не устанавливает никаких ограничений на получение подарков и иных благ родственниками государственных служащих. Несмотря на это, следует учитывать, что в большинстве случаев подобные подарки вызваны желанием обойти существующие нормативные ограничения и повлиять на действия и решения государственного служащего [21, с. 211].
4.2. Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении физических лиц или организаций, которые предоставляли или предоставляют услуги, в том числе платные, государственному служащему, его родственникам или иным лицам, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
Представителю нанимателя следует оценить, действительно ли отношения государственного служащего с указанными физическими лицами и организациями могут привести к необъективному исполнению им должностных обязанностей. Если вероятность возникновения конфликта интересов высока, рекомендуется отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении физических лиц или организаций, которые предоставляли или предоставляют услуги, в том числе платные, государственному служащему, его родственникам или иным лицам, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
4.3. Описание ситуации: государственный служащий получает подарки от своего непосредственного подчиненного.
Государственному служащему рекомендуется не принимать подарки от непосредственных подчиненных вне зависимости от их стоимости и повода дарения. Особенно строго следует подходить к получению регулярных подарков от одного дарителя.
5. Конфликт интересов, связанный с имущественными обязательствами и судебными разбирательствами.
5.1. Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении организации, перед которой сам государственный служащий и/или его родственники имеют имущественные обязательства.
Государственному служащему и его родственникам рекомендуется урегулировать имеющиеся имущественные обязательства (выплатить долг, расторгнуть договор аренды и т.д.).
При невозможности сделать это государственному служащему следует уведомить представителя нанимателя и непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности в письменной форме.
5.2. Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении кредиторов организации, владельцами или работниками которых являются родственники государственного служащего.
5.3. Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении организации, которая имеет имущественные обязательства перед государственным служащим, его родственниками, или иными лицами, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
5.4. Описание ситуации: государственный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего, участвуют в деле, рассматриваемом в судебном разбирательстве с физическими лицами и организациями, в отношении которых государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления.
6. Конфликт интересов, связанный с взаимодействием с бывшим работодателем и трудоустройством после увольнения с государственной службы.
6.1. Описание ситуации: государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления в отношении организации, владельцем, руководителем или работником которой он являлся до поступления на государственную службу.
Государственный служащий, поступивший на государственную службу в государственный орган из организации частного сектора, может сохранить дружеские отношения со своими бывшими коллегами и симпатию к этой организации в целом. Возможна и обратная ситуация, при которой государственный служащий по тем или иным причинам испытывает неприязнь к бывшему работодателю.
И дружеское, и враждебное отношение к проверяемой организации могут воспрепятствовать объективному исполнению государственным служащим его должностных обязанностей.
При этом необходимо отметить, что наличие симпатии или антипатии к бывшему работодателю в соответствии с действующим законодательством не может считаться личной заинтересованностью, так как не влечет возможности получения доходов для государственного служащего, членов его семьи или организаций, с которыми государственный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Тем не менее, следует учитывать, что в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 18 Закона № 79-ФЗ гражданский служащий обязан не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.
6.2. Описание ситуации: государственный служащий после увольнения с государственной службы ведет переговоры о трудоустройстве на работу в организацию, в отношении которой он осуществляет отдельные функции государственного управления.
С трудоустройством бывших государственных служащих также связан целый ряд ситуаций, которые могут повлечь конфликт интересов и нанести ущерб репутации государственного органа, но при этом не могут быть в необходимой степени урегулированы в рамках действующего законодательства, например:
– бывший государственный служащий поступает на работу в частную организацию, регулярно взаимодействующую с государственным органом, в котором государственный служащий ранее замещал должность;
– бывший государственный служащий создает собственную организацию, существенной частью деятельности которой является взаимодействие с государственным органом, в котором государственный служащий ранее замещал должность;
– государственный служащий продвигает определенные проекты с тем, чтобы после увольнения с государственной службы заниматься их реализацией.
7. Ситуации, связанные с явным нарушением государственным служащим установленных запретов.
7.1. Описание ситуации: государственный служащий получает награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) от иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ гражданскому служащему запрещается принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.
7.2. Описание ситуации: государственный служащий в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий обнаруживает нарушения законодательства и рекомендует организации для устранения нарушений воспользоваться услугами конкретной компании, владельцами, руководителями или сотрудниками которой являются родственники государственного служащего или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
Данная ситуация в целом аналогична ситуации, рассмотренной в пункте 2.2 настоящего обзора. При этом «советы», предоставляемые государственным служащим проверяемым организациям, могут быть даны в устной форме, в форме писем, перечни рекомендуемых организаций могут размещаться на сайте соответствующего государственного органа и т.д. В любом случае, если государственный служащий не просто информирует проверяемую организацию обо всех компаниях, предоставляющих в данном регионе услуги, необходимые для устранения выявленных нарушений, а выделяет какие-то конкретные организации, подобное поведение является нарушением и подлежит рассмотрению на заседании комиссии. Несмотря на то, что рекомендации государственного служащего могут быть обусловлены не корыстными соображениями, а стремлением обеспечить качественное устранение нарушений, подобные советы обеспечивают возможность получения доходов родственниками государственного служащего или иными связанными с ним лицами и, следовательно, приводят к возникновению личной заинтересованности.
7.3. Описание ситуации: государственный служащий выполняет иную оплачиваемую работу в организациях, финансируемых иностранными государствами.
В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 17 Закона № 79-ФЗ гражданскому служащему запрещается заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.
7.4. Описание ситуации: государственный служащий использует информацию, полученную в ходе исполнения служебных обязанностей и временно недоступную широкой общественности, для получения конкурентных преимуществ при совершении коммерческих операций.
Государственному служащему запрещается разглашать или использовать в целях, не связанных с государственной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Указанный запрет распространяется, в том числе и на использование неконфиденциальной информации, которая лишь временно недоступна широкой общественности. В связи с этим государственному служащему следует воздерживаться от использования в личных целях сведений, ставших ему известными в ходе исполнения служебных обязанностей, до тех пор, пока эти сведения не станут достоянием широкой общественности.
2.2 Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе
Анализ действующего законодательства о противодействии коррупции и в сфере государственной и муниципальной службы позволяет сформулировать некоторые предложения (идеи) по развитию и обновлению механизма выявления и разрешения конфликта интересов.
Идеи обновления механизма имеют в основном прикладную направленность и касаются непосредственно повышения эффективности практической деятельности по выявлению, предотвращению и пресечению конфликта интересов. Однако достичь названного результата в отрыве от законодательного регулирования возможным не представляется. Поэтому реализация приводимых ниже идей практической направленности потребует модернизации законодательства.
Ранее уже говорилось о необходимости коррекции базового понятия «конфликт интересов». Но, кроме того, требуется принять ряд законодательных мер, повышающих эффективность практической деятельности по выявлению и разрешению конфликта интересов.
Необходимо совершенствование деятельности по выявлению конфликта интересов. Это потребует создания системы оценки рисков возникновения конфликта интересов.
В настоящее время в целях выявления конфликта интересов законодателем на государственных служащих возложен ряд обязанностей, в частности представление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, обязательное уведомление представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, передача ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством и т.д. [17, с. 253].
Нуждается в совершенствовании порядок предоставления государственными служащими и лицами, поступающими на государственную службу, сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
Предоставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера направлено на создание эмпирической базы антикоррупционного мониторинга в государственных и муниципальных органах. Анализ поступающих сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных (муниципальных) служащих имеет, как представляется, две цели: основную – выявление признаков коррупционных правонарушений государственных (муниципальных) служащих – и вспомогательную – определение рисков возникновения конфликта интересов у государственных (муниципальных) служащих.
Таким образом, развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов возможно путем совершенствования:
а) правовой регламентации круга лиц, информацию о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера которых должны представлять поступающие на государственную службу лица и государственные служащие;
б) приемов и способов использования данной информации в целях эффективного противодействия коррупции.
Круг лиц, информацию о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера которых должны представлять поступающие на государственную службу лица и государственные служащие, нуждается в расширении. В отличие от российского в зарубежном законодательстве круг лиц, доходы, расходы, имущество и обязательства имущественного характера которых подлежат государственному контролю в связи с занятием должности государственной или муниципальной службы либо поступлением на нее, значительно шире, и в указанном отношении представляется полезным перенять опыт ряда других стран.
Например, законодательством США предусмотрена обязанность государственных служащих предоставлять в Управление по вопросам этики информацию о своих расходах и доходах, а также расходах и доходах близких родственников, к числу которых относятся не только дети и супруг (супруга), но и родители.
В отечественной правовой литературе высказываются предложения о том, чтобы «…в отношении достаточно узкого круга служащих, занимающих руководящие посты и принимающих ответственные решения, закрепить обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих супругов и детей, но и всех лиц, связанных с ними отношениями близкого родства или свойства» [22, с. 137]. Для этого предлагается применить подход, содержащийся в пункте 5 части 1 статьи 16 Закона № 79-ФЗ (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов).
При регламентации круга лиц, сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера которых должны представляться государственными служащими или поступающими на государственную (муниципальную) службу лицами, целесообразно объединить два подхода: идентификацию по степени родства и идентификацию по признакам ведения совместного хозяйства.
Степень родства в целях противодействия коррупции необходимо понимать максимально широко: в список подконтрольных лиц должны входить родители, супруги, дети, братья и сестры (в том числе сводные), внуки государственных (муниципальных) служащих или поступающих на государственную (муниципальную) службу лиц, а также братья и сестры (в том числе сводные), родители и дети супругов (от иных браков).
Необходимость идентификации по признаку ведения совместного хозяйства обусловлена в том числе широким распространением в настоящее время в России фактического брачного сожительства, что предоставляет широкие возможности для легального сокрытия государственными служащими и лицами, поступающими на государственную службу, массива данных о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, что затрудняет проведение антикоррупционного мониторинга, а также оценку рисков возникновения конфликтов интересов.
Факт ведения совместного хозяйства должен устанавливаться при одновременном наличии хотя бы двух из следующих обстоятельств в отношении того лица, с которым предполагается ведение совместного хозяйства государственным (муниципальным) служащим или лицом, поступающим на соответствующую службу: совместное проживание (по данным регистрационного учета), наличие общих детей, общая собственность на объекты недвижимости и транспортные средства, совместные вклады или счета в банковских организациях.
Также может быть предложено внести изменения в порядок проверки достоверности и полноты сведений об имуществе, правила осуществления которой, рекомендованные к применению во всех органах государственной власти и местного самоуправления, закреплены Указом Президента РФ от 21 сентября 2009г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».
Согласно пункту 4 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденному названным Указом (далее – Положение о проверке достоверности сведений об имуществе), проверка достоверности и полноты сведений об имуществе государственных служащих или лиц, поступающих на государственную службу, их супругов и детей осуществляется по решению специально уполномоченных лиц (поименованы в названном Положении), принятому в письменном виде в отношении каждого гражданина или государственного служащего. При этом согласно пункту 10 Положения о проверке достоверности сведений об имуществе, решение о проверке принимается по специальному основанию – поступлению «достаточной информации, представленной в письменном виде в установленном порядке» от перечисленного круга субъектов [17, с. 254].
В настоящее время к числу инициаторов указанных проверок отнесены преимущественно правоохранительные и налоговые органы, постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, Общественная палата Российской Федерации. Таким образом, в некоторых субъектах из системы информирования о коррупционных правонарушениях фактически исключаются постоянно действующие руководящие органы региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных в установленном порядке. В ряде субъектов из числа инициаторов также были исключены региональные общественные палаты. Вместе с тем, не существует единой практики и в отношении СМИ: в одних субъектах они полностью исключены из списка лиц, чья письменная информация может служить основанием для проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, в других – инициаторами могут быть только общероссийские СМИ, в иных – общероссийские и региональные.
Решение рассмотренной проблемы имеет принципиальное значение для функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях широкой системы информирования о фактах возможных коррупционных правонарушений. Для эффективной работы данной системы необходимо, чтобы возможно большее количество лиц, письменная информация которых может послужить основанием для проведения проверки сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, было наделено необходимыми правомочиями в соответствующих нормативных правовых актах. А для этого необходимо предоставить соответствующие права общественным палатам субъектов Федерации, постоянным руководящим органам региональных отделений политических партий, зарегистрированных общественных объединений и т.д., но самое главное, в систему информирования о фактах коррупционного поведения должны быть вовлечены все возможные СМИ – иностранные, общероссийские, региональные и, конечно, местные, что фактически сделано, например, в Красноярском крае. Вместе с этим, как представляется, речь должна вестись в соответствующих нормативных правовых актах не только о письменной (газеты, интернет-СМИ), но и об аудиовизуальной информации (радио, телевидение) в СМИ.
Согласно статье 11 Закона № 273-Ф3 государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. На государственных и муниципальных служащих также возложена обязанность в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только им станет об этом известно. Очевидно, что данная сформулированная в общем виде обязанность нуждается в уточнении.
В юридической литературе предлагается, чтобы гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов, заявлял представителю нанимателя о характере и/или размерах своей личной заинтересованности. С учетом данной позиции рассматриваемую обязанность предлагается модифицировать.
Исполнителями обязанности необходимо признать не только государственных (муниципальных) служащих, но и лиц, поступающих на соответствующий вид службы, что позволит уже при приеме на службу принимать меры по предотвращению конфликта интересов.
Нуждается в уточнении форма уведомления о конфликте интересов. С учетом распространения рассматриваемой обязанности и на лиц, не состоящих в служебных отношениях, представляется целесообразной наряду с предоставлением справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера подача поступающими на государственную (муниципальную) службу лицами декларации о конфликте интересов.
В декларацию предлагается включать сведения о родственниках поступающего на государственную (муниципальную) службу лица, местах их работы, должностях, характере выполняемой ими работы, принадлежащих им и(или) поступающему на службу лицу ценных бумагах, долях в уставном капитале юридических лиц. В текущий период времени часть названных данных отражается в анкете государственного служащего и в справках о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Из формы анкеты предлагается дублирующие данные исключить, оставив лишь общие сведения о родственниках поступающего на государственную службу лица (степень родства, дата рождения, место проживания).
Состав данных в формах справок о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера целесообразно оставить неизменным в целях удобства последующего сравнения соответствующей информации предыдущих и последующих периодов.
Комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов предлагается наделить полномочиями по обязательному рассмотрению деклараций о конфликте интересов, оценке соответствующих рисков его возникновения и даче обязательного для представителя нанимателя заключения о возможности и условиях поступления лица на государственную службу.
С учетом сказанного отметим, что на государственных (муниципальных) служащих должна быть возложена обязанность уточнения декларации о конфликте интересов в возможно короткий срок (например, недельный), как только им стало известно об изменении или возможности изменения данных, содержащихся в ней.
В пункте 2 статьи 14 Закона № 79-ФЗ установлено право гражданского служащего с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Несовершенство данного положения заключается в том, что решение вопроса о возможности возникновения конфликта интересов осуществляется самим государственным служащим. В юридической литературе по данному поводу справедливо отмечается, что «не всегда государственный или муниципальный служащий способен адекватно оценить ситуацию, связанную с возникновением или возможностью возникновения конфликта интересов на государственной службе».
В связи с этим предлагается ввести четкое правило, по которому гражданский служащий может выполнять иную оплачиваемую работу только с разрешения комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. При этом информацию об иной оплачиваемой работе также необходимо включать в качестве уточнения в декларацию о конфликте интересов.
Нуждается в совершенствовании и правовой статус комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Одной из проблем низкой активности работы комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов является недостаток квалифицированных кадров. Также не урегулирована практика участия «сторонних» членов в составе комиссии. В частности, нуждаются в регламентации на федеральном уровне вопросы компетентности указанных представителей, механизма их отбора и приглашения, недопущения возможности для включения в состав комиссии знакомых и лояльных членов, гарантий независимости, ответственности членов комиссий, вопросы оплаты их труда. Представляется целесообразным введение ограничений по количеству комиссий, в состав которых могут входить одни и те же лица.
Нуждаются в решении вопросы формирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Ряд органов местного самоуправления не имеют структурных подразделений, представители которых должны включаться в состав комиссий в обязательном порядке. Кроме того, возникают сложности с привлечением в состав комиссий представителей научных и образовательных организаций.
В решении данного вопроса предлагается использовать опыт Республики Татарстан – создавать в пределах каждого муниципального района единую комиссию с делегированием ей полномочий по рассмотрению вопросов в отношении всех муниципальных служащих района [12, с. 98-99].
В связи с этим представляется целесообразным на федеральном уровне законодательно закрепить право на создание единой для муниципального района и входящих в его состав поселений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов путем внесения дополнений в Закон о противодействии коррупции и Закон № 25-ФЗ.
Полномочия комиссий по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов должны быть расширены не только с учетом высказанных предложений.
Также весьма полезно рассмотреть вопрос о предоставлении права запроса информации, необходимой для разрешения вопросов, поставленных перед комиссиями, у граждан и организаций. Причем «неисполнение законного требования комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, урегулированию конфликта интересов должно обеспечиваться мерами административной, а в отношении должностных лиц органов государственной власти – и дисциплинарной ответственности», для реализации чего представляется необходимым внести соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательство о государственной гражданской службе. Отказ от сотрудничества с такой комиссией или игнорирование требований законодательства должно быть безусловным основанием к увольнению с государственной службы. Это, как справедливо полагает Л.В. Андриченко, обеспечит возможность комиссиям собрать необходимую информацию в полном объеме [11, с. 54].
Однако приведенные меры не возымеют должного эффекта, если большинство решений комиссий по урегулированию конфликта интересов не будут носить обязательный для руководителя государственного (муниципального) органа характер: в Положении о конфликтных комиссиях не был преодолен наиболее существенный недостаток предыдущего Положения – введенная в Положение норма о необязательном характере рекомендательных решений, по сути, полностью выхолостила процедуру урегулирования конфликта интересов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, а также в деятельности организаций, причин их возникновения, правовых способов предотвращения и порядка их урегулирования приводит к следующим выводам.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов как одного из важнейших средств противодействия коррупции – это сложная организационная и правовая работа государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и самих граждан. Надлежащее осуществление этой деятельности требует согласованных решений, систематического обобщения рационального опыта, адекватной научно-аналитической интерпретации результатов. Необходимо осуществлять мониторинг соблюдения государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Следует считать, что совершенствование правовых основ и организационных механизмов выявления и предотвращения конфликта интересов у лиц, замещающих должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, остается важной задачей в сфере противодействия коррупции на предстоящие годы.
Основным антикоррупционным органом, предназначенным для предотвращения и урегулирования конфликтов интересов, являются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в государственных органах и органах местного самоуправления. Работа этих комиссий нуждается в обобщении опыта в целях оптимизации и выявления ошибок и упущений. Налаживание оптимальной и эффективной работы таких комиссий требует решения ряда вопросов, связанных с совершенствованием правового регулирования их статуса и деятельности, с организацией и методическим обеспечением их деятельности.
Законодательство об ограничениях и запретах, требованиях о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и о неисполнении обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, является оптимальным на определенный период времени и не может быть постоянно совершенным регулятором служебных отношений в государственных и муниципальных органах. Поэтому оно будет нуждаться в постоянном развитии, а по некоторым проблемам совершенствования порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов уже в настоящее время необходимо:
– повышение информационной открытости;
– дальнейшее развитие системы административных и должностных регламентов;
– совершенствование процедур обязательного уведомления о конфликте интересов;
– совершенствование порядка информирования о поступлении на работу бывших государственных служащих.
К основным задачам совершенствования порядка применения и развития законодательства о конфликте интересов следует отнести:
– информирование государственных служащих и граждан о нормах законодательства об антикоррупционных запретах, правоограничениях и обязанностях;
– организация применения законодательства;
– определение и выявление существующих типов конфликтов интересов;
– разработка мер по устранению наиболее одиозных типов конфликтов интересов;
– привлечение институтов гражданского общества к организации исполнения и мониторингу реализации норм прямого действия по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
[Электронный ресурс]//URL: https://psychoexpert.ru/kursovaya/konfliktyi-v-sfere-upravleniya/
- Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. 26.06.2006. № 26. Ст. 2780.
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
- Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 31.07.1995. № 31. Ст. 2990.
- Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
- Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
- Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1).
Ст. 6228
(ред. от 28.12.2017). - Федеральный закон от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства РФ. 12.10.2015. № 41 (часть II).
Ст. 5639.
- Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (ред. от 16.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 19.08.2002. № 33. Ст. 3196.
- Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (ред. от 19.09.2017) // Собрание законодательства РФ. 28.09.2009. № 39. Ст. 4588.
- Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Проблемы регламентации статуса и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе // Журнал российского права, 2016. – № 2. – С. 52 – 57.
- Бадрутдинов М.С. Опыт Республики Татарстан в реализации антикоррупционной политики // Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 – 31 мая 2012 г.).
– М.: Юрид. фирма «Контракт», ИЗиСП, 2012. – С. 92 – 100.
- Василенко И.А. Государственная и муниципальная служба. – М.: Международные отношения, 2017. – 391 с.
- Ватель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право, 2015. – № 6. – С. 26 – 30.
- Воробьева М.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Административное право и процесс, 2015. – № 9. – С. 66 – 69.
- Григорьев И.В., Осинцев Д.В. Проблемы правового регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе // Российский юридический журнал, 2015. – № 6. – С. 33 – 37.
- Замышляев Д.В., Кирьянов А.Ю. Конфликт интересов на муниципальной службе: способы урегулирования и разрешения // Российская юстиция, 2016. – № 9. – С. 253 – 255.
- Ильяков А.Д. Конфликт интересов на государственной службе. – М.: Проспект, 2017. – 125 с.
- Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2015. – 176 с.
- Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика. – М.: ИНФРА-М, 2016. – 192 с.
- Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М. : ИНФРА-М, 2017. – 224 с.
- Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. – М.: ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2015 – 236 c.
