Система государственной службы согласно ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов. Закрепленное в ст. 37 Конституции РФ право на свободное распоряжение своими способностями к труду может быть реализовано путем не только заключения трудового договора, но и прохождения гражданской службы, службы в правоохранительных органах, поступления на военную службу.
Одним из частных проявлений коррупции является конфликт интересов на государственной службе, проблемы правопонимания которого волнуют не только ученых, но и правоприменителей. Для реализации механизма правового регулирования вопросов борьбы с коррупционными проявлениями необходимо определить основные термины, понятийный аппарат.
Актуальность и значимость исследований конфликта интересов обусловлена тем, что реализуемые на государственной службе кадровые технологии, направленные на предотвращение конфликта интересов, до сегодняшнего момента носят неполный, фрагментарный характер. Несмотря на особое внимание законодателя к проблемам конфликта интересов, постоянной работе над совершенствованием законодательства, до сегодняшнего времени не сформированы нормы, способствующие качественному обеспечению интересов государства в части урегулирования конфликта интересов и связанного с ним вопроса о повышении престижа государственной службы.
Без понимания хотя бы базовых причин и условий коррупции невозможно выстроить адекватную систему ее профилактики. Необходимым элементом научного обеспечения противодействия коррупции должно стать приращение криминологического знания в области уяснения сущности современной коррупции, анализа ее причинности и детерминации, ее криминологических характеристик. Например, такое серьезное проявление коррупции, как злоупотребление влиянием на должностное лицо, в настоящее время не криминализировано не только в России, но и во многих других государствах.
Цель данной работы состоит в исследовании понятия «конфликта интересов» на государственной гражданской службе и процедуры урегулирования конфликта интересов. Для достижения поставленной цели были определены и решались следующие задачи:
- изучить понятие конфликта интересов;
- исследовать понятие личной заинтересованности;
- исследовать меры для предотвращения или урегулирования конфликта интересов;
- проанализировать деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;
- изучить законодательные новации в области предотвращения конфликта интересов.
Объектом исследования являются такие общественные отношения как государственная гражданская служба.
Конфликт интересов на гражданской государственной службе и его урегулирование
... служебному поведению гражданских служащих (статья 18) и нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной службе (статья 19). Положения статьи 19 (Приложение а) необходимо учитывать ... 2004г.), Шишлакова, В. (Как противодействовать коррупции в налоговых органах?: Комментарий к действующему законодательству о государственной гражданской службе / В. Шишлаков // Кадровик. Трудовое ...
Предметом исследования является конфликт интересов на государственной гражданской службе.
При написании работы были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, монографии отечественных и зарубежных авторов по изучаемому вопросу, а также материалы периодической печати и Интернет ресурсов.
1. Конфликт интересов на государственной гражданской службе
1.1 Понятие конфликта интересов
Понятие «конфликт интересов» на первый взгляд кажется ясным, поскольку слова «интерес» и «конфликт» понятны всем. Но в действительности никто не может точно сказать, что означает все выражение в целом. На самом деле оказывается, что «конфликт интересов» — одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и отечественном законодательстве о государственной (муниципальной) службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности.
Слово «конфликт» латинского происхождения. В российской энциклопедической литературе термин «конфликт» определяется как столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; серьезное разногласие, спор сторон, мнений сил; предельный случай обострения противоречий.
Понятие «конфликт интересов» было закреплено законодателем еще в 2004 году, хотя одно из первых упоминаний данного правового явления имело место в Указе Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002 г. № 885. В названном акте речь шла о призвании государственного служащего воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа. Кроме того, при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.
Конфликт интересов был также озвучен в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» от 19.11.2002 г. № 1336. В программе говорилось о необходимости внедрения механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
Государственно–правовое обеспечение социальной защиты государственных ...
... предполагает необходимость её дальнейшей разработки. Целью дипломной работы является исследование государственно - правового обеспечения социальной защиты государственных служащих Российской Федерации, законодательного закрепления и практической реализации всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решить ...
В результате начатой реформы государственной службы была решена одна из важнейших задач — создание целостной системы государственной службы и законодательное закрепление ее единых правовых основ. Правовую основу составили Федеральный закон «О системе государственной службы» и ряд других нормативно-правовых актов.
Вопрос регламентации понятия «конфликт интересов» был разрешен с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. То есть законодатель ситуацию конфликта на государственной службе, прежде всего, связывает с личной заинтересованностью, т.е. наличием личных интересов. Однако, учитывая характер деятельности государственных служащих, можно утверждать, что в основе «конфликтогенности» государственной службы лежат не только личные интересы, но и публичные, ведомственные интересы, которые непосредственно пересекаются с личными.
Необходимо отметить, что законодатель упустил ряд существенных моментов: прежде всего это действия или бездействие гражданского служащего, лежащие вне его должностных обязанностей, те, которые являются результатом конфликта интересов и могут иметь отрицательные последствия для органа власти, то есть очевидна необходимость внесения корректив в предложенную законодателем трактовку. Целесообразно было бы объединить в понятии конфликта ряд различных составляющих, например причины конфликта интересов, последствия и др. Последнее обусловлено тем, что в основу конфликтов могут быть заложены: неэффективная организация труда государственных служащих, нечеткое разделение полномочий, функций, ответственности; низкая степень развития морально-этической составляющей в государственных органах и др. Соответственно, возникшие на этой почве конфликты несут последствия различной степени. Также следует говорить о так называемом оценочном характере ситуаций возникновения конфликта интересов. Данную проблему неоднократно поднимали исследователи Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 9 — 19.. В частности, авторами затрагивался аспект процедуры рассмотрения вопроса о конфликте интересов комиссиями по урегулированию конфликта интересов и полномочия представителя нанимателя в части оценки ситуации конфликта интересов. «Оценочный характер» в данном случае может привести к нарушению прав и законных интересов государственного служащего.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе
... регулирования конфликта выпадают. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования/ Гусев А.В. -- Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005 В связи с этим проанализируем существующие в настоящее время механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе с ...
Таким образом, предложенная законодателем трактовка не только не устранила вопрос толкования конфликта интересов, но и породила другие в правоприменительной практике.
Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ стало отправной точкой для дальнейшего развития понятия «конфликт интересов». Статья 10 названного Закона закрепляет понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. По сравнению с названным ранее Законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», в определение конфликта интересов внесены некоторые новеллы, а именно конфликтом интересов считается ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т.е. по замещаемой должности), но и общих служебных обязанностей. Кроме того, ФЗ № 273-ФЗ регламентирует, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. В Законе также конкретизируется деятельность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Применительно к государственным служащим закреплены такие обязанности, как: принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. В первом случае государственному служащему необходимо воздерживаться от контактов со структурами, интересы и сфера деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями. Во втором случае служащий должен оценить ситуацию, которая содержит конфликт интересов, но на практике это сделать не так легко, так как служащий не всегда способен осознать не только угрозу возникновения конфликта, но и сам возникший конфликт.
Особую роль в условиях применения законодательства о конфликте интересов стало играть подзаконное регулирование. Так, например, на ведомственном уровне активно разрабатываются акты, напрямую связанные с конфликтом интересов, причем функциональная роль последних особенно велика. В этом смысле особый интерес представляют памятки для государственных служащих, отдельных государственных органов, как правило, утверждаемые приказом. В них четко прослеживается связь между конкретными действиями государственных служащих и конфликтными ситуациями. По существу, эти памятки играют важнейшую роль в формировании представления о конфликте интересов и принятии мер по их предотвращению. Так, например, памятка должностным лицам таможенных органов Российской Федерации о типовых ситуациях конфликта интересов на службе в таможенных органах Российской Федерации и порядке их урегулирования <6> закрепляет те конфликтные ситуации, которые подпадают под установленные законом определения конфликта интересов. По существу, к ним относится множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Памятка обращает внимание на ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным: выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и (или) иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего; выполнение иной оплачиваемой работы; владение ценными бумагами, банковскими вкладами; получение подарков и услуг; имущественные обязательства и судебные разбирательства; взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы; явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе ...
... случае понятия "личная заинтересованность" и "конфликт интересов" остаются, к сожалению, оценочной категорией. Помимо вышеуказанного новеллой Закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и ...
Особое внимание институту конфликта интересов уделено в иных актах, регламентирующих особенности противодействия коррупции. В частности, в Указе Президента РФ «О Национальной стратегии противодействия коррупции» сказано о необходимости руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе Указ Президента РФ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» от 13.04.2010 г. № 460. Одним из направлений в реализации Стратегии стало повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Таким образом, анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ, свидетельствует о необходимости дальнейшей работы всего государственного аппарата в части предупреждения коррупционных рисков, в том числе связанных с ситуациями конфликта интересов.
Следует отметить, что правовая основа правового института конфликта интересов формировалась не один год, и если начальная редакция Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вводила лишь общие трактовки новых для института государственной службы понятий, то сегодня они получили конкретизацию, причем особенно четко это прослеживается на уровне подзаконного и ведомственного регулирования. Это свидетельствует о том, что в Российской Федерации сформировалась основа правового механизма урегулирования конфликта интересов на государственной службе, основными составляющими последнего являются оценка конфликтной ситуации и разрешение конфликта интересов, урегулирование конфликта интересов.
Определенным плюсом является то, что сегодня нормативно определен перечень типовых случаев конфликта интересов на государственной службе и порядок их урегулирования. В соответствии с письмом Министерства труда и социальной защиты РФ от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-2088 в целях обеспечения единого подхода к урегулированию конфликта интересов федеральным государственным органам с учетом специфики деятельности органа государственной власти в срок до 21 декабря 2012 года были подготовлены памятки государственным служащим. Цель последних — пояснить, почему та или иная ситуация является конфликтом интересов, а также описать типовые ситуации и сформировать рекомендации как для государственных служащих, так и для представителя нанимателя по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Защита граждан Российской Федерации от социальных рисков
... нетрудоспособных членов семьи; заинтересованность государства и общества в смягчении и преодолении последствий наступления указанных событий. Социальные риски в преодолении которых ... эти риски активно воздействуют на социальное положение людей. Самсонкина Е.А., Муха В.Н. СОЦИАЛЬНЫЕ РИСКИ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ Новосибирск: СибАК, 2014 Социальные риски - это риски социального ...
Расширение ведомственной базы по вопросам конфликта интересов позволяет говорить об особом этапе развития законодательства в этой сфере.
В целом следует говорить об общем ужесточении требований государства по отношению к государственным служащим в части соблюдения законодательства по вопросу конфликта интересов и его предотвращению. Так, например, на момент принятия Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» речь не шла об обязанности информировать государственный орган о доходах членов семьи государственного служащего или расходах самого служащего. Ужесточены были обязанности представителя нанимателя. Если ранее речь шла об обязанности представителя нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, способствовавшей конфликту интересов, принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности, то сегодня закон устанавливает возможность увольнения со службы в государственном органе, что предусмотрено статьей 37 Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В названной статье четко прописано, что служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий — освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции федеральными законами.
Ужесточения также коснулись системы мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В начальной редакции Закона было сказано, что в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Сегодня в Законе установлена обязанность как проинформировать представителя нанимателя о «конфликтогенном факте», так и предпринять конкретные меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Иначе, как гласит п. 3.2 статьи 19 рассматриваемого Закона, «непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы».
Следует отметить, что основные преобразования в законодательстве в части конфликта интересов имели место именно в последние три — четыре года. Подобная динамика позволяет говорить о том, что, во-первых, полномасштабное применение статьи 19 Федерального закона № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» имело место значительно позже, нежели дата введения Закона. Доказательством тому являются обзоры судебной практики. Так, например, в Обзоре практики Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению в 2012 — 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, от 30 июля 2014 года, Верховный Суд обращает свое внимание на сущность этого понятия — конфликт интересов на государственной и муниципальной службе. Конфликт интересов по содержанию Обзора рассматривается как противоречие между частным (получение дохода и т.п.) и публичным (интересы службы, призванные служить правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, которым причиняется вред).
Конфликты в сфере управления
... исследование содержание, понятия, типовых ситуаций конфликт интересов на государственной и муниципальной службе. В ходе выполнения курсовой работы решаются следующие задачи: – рассмотреть сущность и правовое определение конфликта интересов на государственной и муниципальной ...
Такое противоречие связано с ненадлежащим исполнением должностных (служебных) обязанностей. В Обзоре сказано, что материалы обобщения судебной практики показали, что гражданские служащие и сотрудники правоохранительных органов обращались в суды с требованиями о восстановлении на службе, признании незаконными решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов, решения аттестационной комиссии, приказа об увольнении, приказа начальника о наложении дисциплинарного взыскания. Судами разрешались споры, касающиеся применения мер дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, инициированные не только государственными и муниципальными служащими, но и прокурорами, которые обращались с требованиями о расторжении контрактов с государственными или муниципальными служащими.
Причинами применения дисциплинарных взысканий, как следует из Обзора, как правило, являлось:
- непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий;
- осуществление предпринимательской деятельности;
- непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений.
В Обзоре определено, что предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляется путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего. Подобного положения в Законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нет, но оно закреплено частью 5 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
1.2 Понятие личной заинтересованности
Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» (далее — Закон № 285-ФЗ) был внесен ряд изменений в Федеральный закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г.
Международные конфликты и методы их урегулирования
4. Исследовать основные методы урегулирования конфликтов. 5. Выявить особенности международных конфликтов на современном этапе. конфликт современный международный урегулирование 1. Общие понятия и характеристика современных конфликтов Современные конфликты стали одним из ведущих факторов нестабильности на ...
Исходным понятием, раскрывающим содержание конфликта интересов, является личная заинтересованность (прямая или косвенная) Федеральный закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» от 05.10.2015 № 285-ФЗ, ч.1 ст.10.
Понятие «личная заинтересованность» определено в Законе № 285-ФЗ Там же, ч.2 ст.10 как возможность получения доходов имущественного характера — в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ).
Понятие «личная заинтересованность» представляется неоправданно широким с точки зрения круга охватываемых им лиц. Понятно, что оно включает именно личные интересы, то есть прямо или косвенно относящиеся непосредственно к заинтересованному лицу. Оно также может и включать интересы семьи заинтересованного, в частности родителей, супругов, детей. Но что касается включения в понятие «личная заинтересованность» интересов третьих лиц, то есть состоящих в родстве или свойстве (братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), а также граждан и организаций, с которыми обязанное лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями, то такие интересы должны рассматриваться как проблематичные.
Вопрос интересов третьих лиц является довольно деликатным. При выявлении таких интересов следует в каждом конкретном случае считаться с семейными, родственными, дружескими (например, друзья, в рамках обычных служебных отношений) или интимными связями человека. Выделение интереса третьего лица, влияющего или повлиявшего на осуществление должностных полномочий, возможно только в результате тесных и длительных отношений.
С другой стороны, установленное определение понятия «личная заинтересованность» представляется достаточно узким в том смысле, который придается слову интерес Законом № 285-ФЗ. Во внимание принимается только имущественная (материальная) заинтересованность лица. При этом игнорируется все то, что может вызывать его прямую личную заинтересованность в семейном, политическом, профессиональном, конфессиональном или сексуальном и других планах.
Материальная заинтересованность, бесспорно, является основным и самым существенным признаком конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции. Конфликт интересов с материальным мотивом — это основа коррупции. Это не коррупционный деликт, а ситуация, которая всегда находится в плоскости коррупционных деликтов.
Но материальный мотив не может быть единственным признаком конфликта интересов. Такое определение личной заинтересованности не позволяет быстро выявить и точно установить наличие конфликта интересов во множестве других ситуаций, не связанных с интересами материального характера.
Следует отметить, что в нормативных правовых актах иной правоотраслевой принадлежности отмеченная «узость» определения понятия «личная заинтересованность» преодолевается. Так, например, ч. 1 ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за злоупотребление должностными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности.
Конфликт интересов и методы его предотвращения
... института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную. Понятие личной заинтересованности в ... конфликта интересов содержит следующие новеллы: конфликт интерес правонарушение коррупционный во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности гражданского служащего ...
Как видно, данное положение Уголовного Кодекса РФ содержит диспозицию и санкцию логической нормы права, гипотезой которой является требование об обязанности должностного лица принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
На неправомерность ограничения личной заинтересованности интересами корыстного характера в свое время обращал внимание Верховный Суд РФ. Так, в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16.10.2009 г. № 19, п. 16 установлено, что личная заинтересованность может носить не только корыстный характер: она может проявляться и в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.
Кроме того, указано, что под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует также рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной (нематериальной) заинтересованности.
Таким образом, правоприменитель на практике де-факто существенно расширяет границы понятия «личная заинтересованность». И хотя в позиции Верховного Суда Российской Федерации также содержатся «белые пятна» (понятия «семейственность», «карьеризм»), она по большей части должна лечь в основу определения «конфликт интересов» и найти соответствующее отражение в положениях о конфликте интересов Закона № 285-ФЗ.
Конфликт интересов всегда возникает на почве прямой или косвенной личной заинтересованности. Личная заинтересованность означает возможность в сложившейся ситуации получить доходы, выгоды, преимущества:
1) самим служащим;
— Например, служащий обучается в образовательной организации, в отношении которой осуществляет контрольно-надзорные функции. Имеет место личная заинтересованность, поскольку служащий в силу должностного положения может получить преимущества при обучении, в частности завышенные оценки своих знаний.
2) лицами, состоящими со служащим в близком родстве или свойстве (близкими родственниками).
К ним относятся его родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей;
— Например, служащий включен в состав конкурсной комиссии на замещение вакантной должности. Один из претендентов на эту должность — его сын. Возникает личная заинтересованность, так как сын может получить преимущество перед другими кандидатами.
Тот факт, что служащий расторг брак, не является безусловным основанием для вывода об отсутствии личной заинтересованности.
Например, бывшая супруга служащего была трудоустроена в возглавляемый им отдел. Суд выявил конфликт интересов, поскольку установил, что бывшие супруги продолжают проживать вместе и совместно воспитывают детей Апелляционное определение Омского областного суда от 19.08.2015 по делу № 33-5397/2015.
3) организациями или гражданами, с которыми служащий и (или) его близкие родственники связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Например, мать супруги служащего была единственным участником общества. С данным ООО служащий от имени местной администрации подписал контракт и в дальнейшем принял работы по нему. В силу личной заинтересованности служащего организация получила доходы, выгоды и преимущества, также ей не были выставлены штрафы за просрочку работ Апелляционное определение Брянского областного суда от 16.09.2014.
К случаям возникновения личной заинтересованности можно отнести ситуации, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например друзья служащего, его родственников.
Нормативные определения понятия «конфликт интересов» содержатся также в некоторых подзаконных нормативных правовых актах. Так, в Постановлениях Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2005 г. № 656 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих» и от 2 марта 2006 г. № 113 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений» понятие «конфликт интересов» дополняется понятием «предконфликтная ситуация», устанавливается подробный перечень ее возникновения. Анализ понятия «предконфликтная ситуация» и типовых случаев возникновения такой ситуации позволяет утверждать о возможности дальнейшего уточнения понятия «конфликт интересов» в контексте Закона № 285-ФЗ.
Нормативное определение понятия «личная заинтересованность» включает в себя указание не только на прямую, но и на непрямую (косвенную) корыстную личную заинтересованность. Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2014. С. 202..
Конструкция нормативного определения понятия «конфликт интересов» и связанного с ним понятия «личная заинтересованность» позволяет предположить, что под косвенной личной заинтересованностью законодатель имеет в виду возможность получения третьими лицами, связанными отношениями родства, близкого свойства, имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями с «лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов», доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав в результате ненадлежащего, не объективного и предвзятого им исполнения его должностных (служебных) обязанностей. Однако такое предположение может быть и ошибочным, поскольку носит оценочный характер.
Необходимо уточнить понятие «связанных лиц», имея в виду их открытый перечень в части 2 ст. 10 Закона № 285-ФЗ. Неясно, какие лица связаны «близкими отношениями», помимо отношений родства, свойства, имущественных, корпоративных. Среди этих лиц указываются родители, супруги, дети и другие близкие родственники, которые в любом случае имеют материальную заинтересованность и могут получить доход в виде денег, имущества и т.д. от денежного содержания лиц, замещающих соответствующие должности, за исполнение ими служебных обязанностей.
Помимо этого нуждается в уточнении понятие ненадлежащего, необъективного и пристрастного исполнения должностных обязанностей, вследствие которого именно у третьих лиц возникает обогащение. Такую конкретизацию, в свою очередь, довольно сложно сделать в отрыве от понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», что в итоге приводит к логической ошибке определения неизвестного через неизвестное (idem per idem).
В связи с изложенным наиболее приемлемым выходом из сложившейся ситуации некоторые авторы видят включение в законодательство перечня типовых ситуаций возникновения конфликта интересов Дубик С.Н. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (§ 1 гл. 5) // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 349. Так, с возникновением или возможностью возникновения конфликта интересов бесспорно связаны:
1) участие государственного (муниципального) служащего, его близких родственников или лиц, с которыми он поддерживает неформальные отношения (далее — родственники и иные лица), в деятельности коммерческой организации или осуществление родственниками и иными лицами предпринимательской деятельности, если отдельные функции государственного управления данной организацией либо в соответствующей сфере деятельности входят в должностные обязанности государственного служащего;
2) участие государственного (муниципального) служащего в работе комиссии по размещению государственного (муниципального) заказа или в организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, если государственный (муниципальный) служащий, его близкие родственники и иные лица связаны с лицом, участвующим в конкурсе. К таким случаям также следует отнести возможность государственного (муниципального) служащего иным образом, в том числе косвенно, влиять на определение победителя конкурса;
3) осуществление государственным служащим контрольных и надзорных, а также разрешительных полномочий в отношении родственников и иных лиц либо граждан и организаций, с которыми связаны государственный служащий, родственники и иные лица;
4) подготовка и принятие (участие в подготовке и принятии) решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, участки и др.) в отношении родственников и иных лиц либо в отношении граждан и организаций, с которыми связаны государственный служащий, родственники и иные лица;
5) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства с другим государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) предоставление (участие в предоставлении) государственных услуг родственникам и иным лицам либо гражданам и организациям, с которыми связаны государственный (муниципальный) служащий, родственники и иные лица;
7) участие государственного служащего в осуществлении оперативно-розыскной деятельности, деятельности органов следствия и дознания в отношении родственников и иных лиц либо граждан, организаций, с которыми связаны государственный служащий, родственники и иные лица;
8) владение государственным или муниципальным служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), а равно непринятие мер по передаче принадлежащих ему ценных бумаг, акций (долей участия равных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Можно достаточно уверено утверждать, что понятие «конфликт интересов» получило обоснование со стороны как законодателя, так и практиков. При этом сегодня законодательство в этой сфере находится в особой стадии своего развития, и потребность в дальнейшем совершенствовании нормативно-правовой базы конфликта интересов не вызывает сомнений.
2. Процедура урегулирования конфликта интересов
2.1 Меры для предотвращения или урегулирования конфликта интересов
Урегулирование конфликта интересов считается одним из важнейших антикоррупционных механизмов и способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. Выполнение служебных обязанностей в интересах государственной службы и государства в целом, недопущение ущемления прав и свобод человека и гражданина являются принципами деятельности государственных служащих, от выполнения которых зависит и престиж государственной службы, и отношение граждан к власти. Изучение конфликтов приводит к выводу, что дестабилизирующая и разрушающая их роль в процессе общения, совместной деятельности очень велика. Возникновение и разгорание конфликта способно свести к нулю все достижения, полученные до его начала, помешать развитию, получению новых результатов. Поэтому стремление к недопущению конфликтов, их эскалации заложено в основу правового регулирования отношений государственной службы.
Законодательством установлен и порядок рассмотрения конфликтов интересов. Государственный служащий должен предупредить своего непосредственного руководителя об угрозе возникновения конфликта интересов. Но государственный служащий может и не сделать этого, исходя из заботы о своем спокойствии. Он может принять решение, которое соответствует всем принципам и нормам, правилам принятия решения в ситуации, когда возможно возникновение конфликта интересов, понимая, что сообщение о возникновении конфликта интересов приведет к затягиванию решения конкретного вопроса, разбирательству. А поскольку он никаких противоправных действий, по его мнению, не совершает (не оказывает каких-либо предпочтений, не предоставляет дополнительных преимуществ), то и конфликта интересов не возникает. Однако на практике такая ситуация приводит к возникновению конфликта интересов. И государственный служащий оказывается в ситуации, когда его поведение все-таки рассматривают в комиссии по урегулированию конфликта интересов, и он уже представляется как скрывший конфликт. Как правило, в такой ситуации отсутствие вреда публичным интересам является обстоятельством, исключающим привлечение государственного служащего к ответственности, комиссия ограничивается лишь устными рекомендациями.
Меры для предотвращения или урегулирования конфликта интересов должны бать приняты как со стороны служащего так и со стороны представителя нанимателя. Сначала рассмотрим меры, которые должен принять служащий. конфликт комиссия служебный поведение
Перечень таких мер не является исчерпывающим. В частности, служащий обязан:
1) сообщить представителю нанимателя о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, ч.2 ст.11, Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, п.12 ч.1 ст.15. Для этого необходимо направить представителю нанимателя соответствующее уведомление.
2) при необходимости осуществить самоотвод Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, ч.5 ст.11. Случаи самоотвода и его порядок устанавливаются законодательством РФ. Однако в настоящее время такой документ на федеральном уровне не принят.
Представляется, что самоотвод может быть заявлен, например, если служащий является членом конкурсной комиссии на замещение вакантной должности госоргана, при этом один из кандидатов — его родственник;
3) отказаться от выгоды, ставшей причиной возникновения конфликта интересов Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, ч.4 ст.11, Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, ч.3.1 ст.19;
- Например, служащий получает бесплатные услуги, скидки от организаций, в отношении которых он осуществляет отдельные функции государственного управления. Служащему следует отказаться от таких выгод вне зависимости от их размера.
4) передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление, если владение ими приводит или может привести к конфликту интересов Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, ч.7 ст.11, Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, ч.2 ст.17.
Передача осуществляется в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Непринятие служащим мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение.
Далее рассмотрим меры, которые обязан принять представитель нанимателя.
Представитель нанимателя обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к такому конфликту.
Представитель нанимателя, в частности, обязан:
1) изменить должностное или служебное положение служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ, ч.4 ст.11, Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, ч.3.1 ст.19.
Такое изменение может состоять как в исключении соответствующих функций из должностных (служебных) обязанностей служащего, так и в отстранении его от замещаемой должности.
Отстранение производится в установленном законодательством порядке. При этом служащему сохраняется денежное содержание;
2) направить представление о возникновении у служащего конфликта интересов или о возможности его возникновения в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Данный вывод следует из абз. 3 пп. «а», абз. 5 пп. «б», пп. «в» п. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821.
Непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение.
Важную роль в процедуре урегулирования конфликта интересов играет комиссия по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Данная комиссия образуется в государственном органе Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, ч.5 ст.19. Комиссия осуществляет свою деятельность на основании положения, которое утверждается актом госоргана либо нормативными правовыми актами субъекта РФ Там же, ч.6 ст.19.
2.2 Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов
Урегулирование конфликта интересов — один из главных антикоррупционных механизмов и одновременно способ обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2015. № 5..
В статье 11 Закона о противодействии коррупции предотвращение и урегулирование конфликта интересов возложено на двух субъектов: государственного (муниципального) служащего и представителя нанимателя.
При этом необходимо отметить, что основным субъектом, который по действующему законодательству должен выявлять и пресекать коррупционные правонарушения на государственной и муниципальной службе, является все-таки представитель нанимателя, то есть руководитель соответствующего государственного органа: именно на него возложено принятие наиболее важных решений и соответствующих организационных мер, направленных на формирование внутриведомственной основы противодействия коррупции.
В свою очередь, организация внутриведомственной основы противодействия коррупции невозможна без создания и функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — конфликтные комиссии), поскольку механизмы противодействия коррупции достаточно сложны и зачастую их применение требует принятия оценочных решений и значительных временных затрат Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2014. № 10..
В то же время сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции было бы неправильно. Конфликт интересов связан именно с конфликтом публичного и частного интереса. При этом такой конфликт не обязательно имеет коррупционный результат. Государственные или муниципальные служащие нередко помимо своей воли и без совершения каких-либо противоправных действий попадают в ситуации, характеризующиеся конфликтом интересов. Однако сама ситуация конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми ими при этом решениями.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что конфликтные комиссии вовлечены не только в противодействие коррупции, это еще и своеобразные органы управления этическими (нравственными) отношениями на гражданской службе.
Создание конфликтных комиссий в органах государственной власти было предусмотрено еще в 2004 г. в Законе № 79-ФЗ Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004г. № 79-ФЗ, ч.5 ст.19, а в 2008 г. в связи со вступлением в силу Закона о противодействии коррупции и внесением изменений в Закон № 25-ФЗ создание конфликтных комиссий стало обязательным и в органах местного самоуправления.
Порядок организации, обеспечения и деятельности этих комиссий определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации (иногда законами субъектов Российской Федерации), руководителей органов исполнительной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), глав муниципальных образований и руководителей органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Основным правовым актом, регулирующим организацию и функционирование конфликтных комиссий, следует признать Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — Положение о конфликтных комиссиях), утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Несмотря на то, что это Положение де-юре распространяется только на федеральные органы исполнительной власти, оно в силу рекомендации, содержащейся в п. 8 названного Указа Президента РФ, является правовым ориентиром и для деятельности конфликтных комиссий, функционирующих в исполнительных органах субъектов Российской Федерации, а также в органах местного самоуправления. А поскольку, как показывает практика, рекомендательные нормы федерального законодательства в большинстве случаев рассматриваются субъектами, которым они адресованы, в качестве обязательных, не следует удивляться тому, что положения о конфликтных комиссиях, принятые на региональном и местном уровнях, в подавляющем большинстве случаев представляют собой простую кальку с федерального акта — Положения о конфликтных комиссиях Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2014. № 10..
Воспроизведение норм Положения о конфликтных комиссиях в нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах само по себе в принципе допустимо, и во многих случаях это более рациональное решение, чем создание новых норм при наличии апробированных и вполне эффективно действующих. Однако в большинстве случаев региональные и муниципальные правотворческие органы заимствуют положения федеральных актов некритично, копируя в том числе содержащиеся там ошибки и неоднозначные моменты. Неудивительно поэтому, что в практике деятельности конфликтных комиссий, действующих как в федеральных органах, так и в субъектовых и муниципальных, возникают, по сути, одни и те же проблемы.
Все решения комиссии по урегулированию конфликта интересов имеют рекомендательный характер. Исключение составляют обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.
Следует согласиться с мнением, что необязательность решений комиссий по урегулированию конфликта интересов является одной из основных проблем их деятельности. Возложенные на руководителя государственного органа обязанности по рассмотрению протокола заседания комиссии, уведомлению в письменной форме комиссии о рассмотрении ее рекомендаций и принятом решении, «руководителя практически не связывают. Решение руководителя государственного органа принимается к сведению комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов без обсуждения, что делает это оглашение не только практически бесполезным, но даже и вредным, так как несогласие руководителя с решением комиссии может стимулировать ее членов (напомним, в большинстве случаев находящихся от руководителей в состоянии служебной зависимости) к поиску в аналогичных ситуациях решений, которые «понравятся» руководителю».
